為規范餐飲服務(wù)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，引導和促進(jìn)餐飲行業(yè)健康有序發(fā)展，維護消費者和經(jīng)營(yíng)者的合法權益，2014年9月22日，商務(wù)部與國家發(fā)展改革委共同頒布了《餐飲業(yè)經(jīng)營(yíng)管理辦法（試行）》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《辦法》），現將有關(guān)問(wèn)題說(shuō)明如下：

一、制定《辦法》的必要性

餐飲業(yè)是服務(wù)業(yè)的重要組成部分，與人民生活密切相關(guān)，在保障人民生活、提升人民生活質(zhì)量、擴大消費、促進(jìn)就業(yè)等方面發(fā)揮著(zhù)重要作用。改革開(kāi)放以來(lái)，我國餐飲業(yè)經(jīng)過(guò)快速發(fā)展，全國餐飲收入從1978年的54.8億元發(fā)展到2013年的25392億元，增長(cháng)了462倍，初步形成了投資主體多元化、經(jīng)營(yíng)業(yè)態(tài)多樣化、經(jīng)營(yíng)方式連鎖化、市場(chǎng)需求大眾化的發(fā)展格局。隨著(zhù)城鄉居民收入水平提高、生活節奏加快以及消費觀(guān)念的改變，餐飲業(yè)仍將呈現出巨大的發(fā)展潛力和市場(chǎng)空間。目前，全國餐飲企業(yè)超過(guò)240萬(wàn)家，從業(yè)人員超過(guò)2100萬(wàn)人。餐飲業(yè)在國民經(jīng)濟中的地位和作用越來(lái)越顯現出來(lái)，已成為對社會(huì )經(jīng)濟和人民生活具有較強影響力的重要行業(yè)。

在快速發(fā)展的同時(shí)，餐飲業(yè)也存在一些突出問(wèn)題，表現為食品安全保障能力較弱、創(chuàng )新能力不足、服務(wù)質(zhì)量亟待提升、制度建設不齊全、現代化水平有待提高等矛盾和問(wèn)題，與人民群眾不斷增長(cháng)的餐飲服務(wù)需求仍有一定差距。特別是近年來(lái)，在全社會(huì )開(kāi)展的厲行勤儉節約反對鋪張浪費行動(dòng)背景下，餐飲業(yè)亟需轉變發(fā)展方式，加快轉型發(fā)展，回歸本質(zhì)、回歸理性、回歸大眾消費。

長(cháng)期以來(lái)，我國餐飲行業(yè)缺乏全國性的、統一的行業(yè)法規，多個(gè)部門(mén)都承擔了一定的管理職責，使得行業(yè)管理既有交叉，又有盲點(diǎn)。在這種情況下，為規范餐飲業(yè)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，維護市場(chǎng)秩序，需要餐飲行業(yè)主管部門(mén)會(huì )同有關(guān)部委共同制定統一的行業(yè)管理辦法，多角度、全方位促進(jìn)餐飲業(yè)健康有序發(fā)展。根據國務(wù)院“三定”方案，商務(wù)部負責商貿服務(wù)業(yè)（含餐飲業(yè)）的行業(yè)管理工作。制定《辦法》是加強行業(yè)管理的重要方式，《辦法》的出臺有助于解決餐飲業(yè)發(fā)展面臨的突出問(wèn)題，促進(jìn)餐飲業(yè)規范、有序發(fā)展，有助于厲行勤儉節約、反對鋪張浪費，有利于優(yōu)化餐飲業(yè)發(fā)展結構、提升餐飲業(yè)發(fā)展水平，有利于保障和改善人民生活、擴大內需、促進(jìn)就業(yè)，同時(shí)也是管理部門(mén)依法履行管理職責的需要。

二、《辦法》的主要內容

《辦法》共二十四條，結構框架如下：

（一）總則（第1-5條）。主要內容包括：立法目的、制定依據、適用范圍、餐飲經(jīng)營(yíng)概念界定、主管部門(mén)職責、行業(yè)協(xié)會(huì )義務(wù)以及鼓勵發(fā)展大眾化餐飲等幾個(gè)方面。

（二）餐飲企業(yè)經(jīng)營(yíng)（第6-16條）。主要內容包括：依法經(jīng)營(yíng)、貫徹標準、節能減排、反對食品浪費、不得銷(xiāo)售不合格食品、餐廚廢棄物處理、價(jià)格標示、禁止設立最低消費、外送服務(wù)、促銷(xiāo)活動(dòng)、投訴制度、應急管理等餐飲服務(wù)流程的各個(gè)方面，明確提出對餐飲企業(yè)的要求。

（三）地方商務(wù)主管部門(mén)職責（第17-20條）。主要內容包括信用建設、反對食品浪費、行業(yè)統計、舉報制度等。

（四）法律責任（第21-22條）。主要規定商務(wù)和價(jià)格主管部門(mén)依法對餐飲業(yè)經(jīng)營(yíng)行為進(jìn)行監督管理，根據餐飲企業(yè)違反規范性文件的行為，可以實(shí)施的具體懲罰措施以及有關(guān)工作人員濫用職權、徇私舞弊應負的法律責任。

（五）附則（第23-24條）。地方商務(wù)主管部門(mén)可制定本區域實(shí)施辦法，以及《辦法》的實(shí)施日期等。

三、《辦法》解決的主要問(wèn)題

（一）明確了餐飲經(jīng)營(yíng)的概念。近年來(lái)，餐飲市場(chǎng)細分不斷深化，涌現出多種業(yè)態(tài)，包括：正餐、早餐、快餐、團餐、特色正餐、地方小吃、社區餐飲、休閑餐飲、主題餐飲、外賣(mài)送餐、美食廣場(chǎng)、食街排擋、農家樂(lè )以及相配套的中央廚房、配送、網(wǎng)絡(luò )訂餐、外燴等服務(wù)形式。餐飲經(jīng)營(yíng)的內涵極大豐富，但缺乏明確定義，造成對餐飲行業(yè)的界定不夠清晰。為準確規范行業(yè)主體，更好履行商務(wù)部門(mén)對餐飲行業(yè)的管理工作，《辦法》根據國民經(jīng)濟行業(yè)分類(lèi)釋義，明確了餐飲經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的定義，即“通過(guò)即時(shí)加工制作成品或半成品、商業(yè)銷(xiāo)售和服務(wù)性勞動(dòng)等，向消費者提供食品和消費場(chǎng)所及設施的經(jīng)營(yíng)行為?！?。定義強調了餐飲經(jīng)營(yíng)活動(dòng)即時(shí)加工制作的特點(diǎn)，涵蓋了食品生產(chǎn)和服務(wù)性勞動(dòng)等兩方面內容。

（二）規范了企業(yè)的經(jīng)營(yíng)行為。餐飲業(yè)暴露出一些突出問(wèn)題，主要表現在：一是經(jīng)營(yíng)者經(jīng)營(yíng)行為有待規范，在食品銷(xiāo)售、節約資源等方面需要政府的引導和管理；二是存在奢侈消費，鋪張浪費的現象；三是社會(huì )上對一些餐飲企業(yè)設置最低消費有爭議；四是服務(wù)水平急需提高，在日常經(jīng)營(yíng)、外送服務(wù)、促銷(xiāo)活動(dòng)、投訴處理等環(huán)節的行為需要進(jìn)一步規范；五是應急制度建設尚需完善。為此，《辦法》對餐飲經(jīng)營(yíng)者的經(jīng)營(yíng)行為進(jìn)行了規范引導。在資源利用、反對浪費方面，《辦法》明確餐飲企業(yè)要做好資源節約和綜合利用工作；引導消費者節儉消費、適量點(diǎn)餐；處置好餐廚廢棄物。在食品銷(xiāo)售方面，《辦法》明確餐飲企業(yè)不得銷(xiāo)售不合格食品。在價(jià)格標示方面，《辦法》規定餐飲企業(yè)要按照國家規定對所售食品或提供的服務(wù)項目標價(jià)，不得設置最低消費。在外送和促銷(xiāo)服務(wù)方面，《辦法》規定餐飲企業(yè)在提供外送服務(wù)時(shí)，明示服務(wù)時(shí)間、外送范圍和收費標準，按照要求按時(shí)、按質(zhì)、按量履行承諾；開(kāi)展促銷(xiāo)活動(dòng)時(shí)，明示促銷(xiāo)原因、方式、規則等信息，依照承諾履行相關(guān)義務(wù)。在投訴受理、突發(fā)應急方面，《辦法》規定餐飲企業(yè)要建立健全顧客投訴制度，明確受理人員并將處理結果及時(shí)通知投訴者；建立健全突發(fā)事件應急預案和應對機制，明確職責分工，發(fā)生突發(fā)事件時(shí)及時(shí)處理并向有關(guān)部門(mén)報告。

（三）對從業(yè)人員提出了要求。長(cháng)期以來(lái)，由于餐飲行業(yè)人才流失嚴重，高素質(zhì)人才匱乏，職業(yè)經(jīng)理人隊伍培養和專(zhuān)業(yè)培訓工作滯后，從業(yè)人員素質(zhì)普遍有待提高?，F實(shí)中一些餐飲企業(yè)常常放低要求，聘請不符合信用建設規定和職業(yè)操守的人員從事相關(guān)工作，帶來(lái)了大量隱患?！掇k法》明確提出要加強對餐飲主要從業(yè)人員的信用記錄管理，將其納入國家統一的信用信息平臺，并依法向社會(huì )公開(kāi)嚴重違法失信行為，餐飲企業(yè)負責人、高層管理人員應當按要求提供相關(guān)信用信息。同時(shí)，《辦法》對餐飲從業(yè)人員在適量引導點(diǎn)餐、做好外送服務(wù)、保障促銷(xiāo)服務(wù)質(zhì)量等方面做出了明確規定，這將有助于提高餐飲行業(yè)的從業(yè)人員素質(zhì)，提高服務(wù)質(zhì)量，引導餐飲行業(yè)持續健康發(fā)展。

（四）規定了行業(yè)管理職責。商務(wù)部是餐飲業(yè)的行業(yè)主管部門(mén)，十七屆二中全會(huì )明確提出，“行業(yè)管理”就是要充分發(fā)揮行業(yè)管理部門(mén)在制定和組織實(shí)施產(chǎn)業(yè)政策、行業(yè)規劃、國家標準等方面的作用，規范企業(yè)的經(jīng)營(yíng)服務(wù)活動(dòng)，指導和促進(jìn)行業(yè)健康發(fā)展。在現實(shí)中，餐飲經(jīng)營(yíng)活動(dòng)涉及多個(gè)政府部門(mén)管理，相關(guān)工作存在交叉和重疊，影響到了對餐飲行業(yè)的規范和管理?！掇k法》的出臺，明確了商務(wù)主管部門(mén)的職責主要在制定行業(yè)發(fā)展規劃、政策和標準，監督餐飲服務(wù)經(jīng)營(yíng)者行為，開(kāi)展行業(yè)信用系統建設，建立不良記錄檔案，開(kāi)展反對食品浪費，加強行業(yè)統計和運行監測，建立投訴舉報制度，指導經(jīng)營(yíng)者應對處理突發(fā)事件等方面。同時(shí)，考慮到餐飲業(yè)各地發(fā)展差異較大的情況，《辦法》特別規定省級商務(wù)主管部門(mén)可結合本行政區域內餐飲業(yè)發(fā)展的實(shí)際情況制定有關(guān)實(shí)施辦法。

（五）明確了行業(yè)組織的作用。餐飲行業(yè)協(xié)會(huì )在加強行業(yè)自律、維護企業(yè)利益、加強業(yè)務(wù)交流、倡導餐飲節約、推廣先進(jìn)技術(shù)以及人員培訓等方面開(kāi)展大量工作，為促進(jìn)行業(yè)健康發(fā)展發(fā)揮了重要作用。十八大報告指出，要加快形成政社分開(kāi)、權責明確、依法自治的現代社會(huì )組織體制，進(jìn)一步發(fā)揮行業(yè)協(xié)會(huì )的作用。為此，《辦法》對行業(yè)協(xié)會(huì )的職責進(jìn)行了界定，明確提出，餐飲行業(yè)協(xié)會(huì )應當按照有關(guān)法律、法規和規章的規定，發(fā)揮行業(yè)自律、引導、服務(wù)作用，促進(jìn)餐飲業(yè)行業(yè)標準的推廣實(shí)施，指導企業(yè)做好節能減排、資源節約和綜合利用工作；通過(guò)制定行業(yè)公約等方式引導餐飲經(jīng)營(yíng)者節約資源、反對浪費。

（六）明確了相關(guān)法律責任。明確了對于餐飲經(jīng)營(yíng)者違反本辦法的行為，法律法規及規章有規定的，商務(wù)主管部門(mén)可提請有關(guān)部門(mén)依法處罰；沒(méi)有規定的，由商務(wù)主管部門(mén)責令限期改正，其中有違法所得的，可處違法所得3倍以下罰款，但最高不超過(guò)3萬(wàn)元；沒(méi)有違法所得的，可處1萬(wàn)元以下罰款；對涉嫌犯罪的，依法移送司法機關(guān)處理。

四、《辦法》出臺的現實(shí)意義

（一）轉變了政府職能。十八屆三中全會(huì )提出，要加快轉變政府職能，創(chuàng )新行政管理方式，政府要加強發(fā)展戰略、規劃、政策、標準等制定和實(shí)施，加強市場(chǎng)活動(dòng)監管，加強各類(lèi)公共服務(wù)提供；激發(fā)社會(huì )組織活力，推進(jìn)社會(huì )組織明確權責、依法自治、發(fā)揮作用；支持企業(yè)在支撐增長(cháng)、促進(jìn)創(chuàng )新、擴大就業(yè)、增加稅收等方面發(fā)揮重要作用?！掇k法》貫徹落實(shí)十八屆三中全會(huì )精神，處理好政府與市場(chǎng)、中央與地方、政府與行業(yè)組織之間的關(guān)系，堅持發(fā)揮市場(chǎng)作用與完善政府職能相結合，在更大程度上發(fā)揮市場(chǎng)配置資源的基礎性作用，強化企業(yè)在市場(chǎng)中的主體地位，提升政府公共服務(wù)、市場(chǎng)監管和宏觀(guān)調控能力。在務(wù)實(shí)、創(chuàng )新的基礎上，理順餐飲業(yè)的行業(yè)管理體制，豐富餐飲行業(yè)指導方法，完善餐飲業(yè)的分類(lèi)監管內容。加強與餐飲企業(yè)和行業(yè)組織的協(xié)作，發(fā)揮行業(yè)自律和行業(yè)引導作用，積極為餐飲企業(yè)提供服務(wù)。

（二）規范了相關(guān)責任方的行為。餐飲企業(yè)、服務(wù)人員、消費者是餐飲服務(wù)的三大核心主體。餐飲企業(yè)作為市場(chǎng)的主體，決定了餐飲市場(chǎng)的整體結構、業(yè)態(tài)分布和發(fā)展方式，生產(chǎn)消費者所需的食品并提供相應服務(wù)；服務(wù)人員直接面對消費者，其服務(wù)態(tài)度和服務(wù)能力直接影響消費者對餐飲服務(wù)的滿(mǎn)意程度；消費者直接參與餐飲消費，希望得到味美價(jià)廉的產(chǎn)品和優(yōu)質(zhì)服務(wù)，對當前餐飲市場(chǎng)存在的食品安全、亂收費等問(wèn)題反應強烈，餐飲市場(chǎng)的優(yōu)劣與三方直接相關(guān)。為此，《辦法》針對三方的利益、責任，分別對企業(yè)的經(jīng)營(yíng)行為、服務(wù)人員以及消費者進(jìn)行了規范，明確了三方的責任、權利和義務(wù)，使發(fā)生糾紛時(shí)有法可依、有據可查，對促進(jìn)行業(yè)健康、可持續發(fā)展有著(zhù)積極意義。

（三）對過(guò)去未明確的最低消費問(wèn)題予以了明確。長(cháng)期以來(lái)，社會(huì )上對一些餐飲企業(yè)收取“開(kāi)瓶費”、“包間費”以及設置“最低消費”（簡(jiǎn)稱(chēng)“三費”問(wèn)題）有較大爭議。餐飲企業(yè)從經(jīng)營(yíng)角度考慮，認為餐飲企業(yè)向消費者提供了服務(wù)場(chǎng)所，支出了人工、房租和水電成本以及相關(guān)服務(wù)，收取和設置這“三費”是合理的。而消費者從自身利益和權益角度考慮，則普遍認為餐飲企業(yè)不應該收取和設置這“三費”?，F行的《合同法》、《消費者權益保護法》、《反不正當競爭法》、《價(jià)格法》等法律對餐飲業(yè)“三費”問(wèn)題并未作出明確的禁止性規定。從個(gè)案判例情況看，法院在以往判決中僅界定餐飲企業(yè)行為是否侵害消費者的知情權。

在《辦法》立法過(guò)程中，商務(wù)部廣泛征求社會(huì )各界和有關(guān)部委的意見(jiàn)，對這些問(wèn)題進(jìn)行了深入的研究。經(jīng)過(guò)慎重研究，《辦法》對設置最低消費作出了明確的禁止規定，主要是基于以下三個(gè)考慮：首先，設置最低消費具有明顯的強迫性，侵害了消費者權益。其次，根據2014年2月最高人民法院的相關(guān)司法解釋?zhuān)惋嬈髽I(yè)設置最低消費屬于餐飲經(jīng)營(yíng)者利用優(yōu)勢地位作出的加重消費者責任的不公平、不合理規定。三是設置最低消費往往引發(fā)過(guò)度消費，助長(cháng)鋪張浪費之風(fēng)。2014年3月，中辦和國辦共同印發(fā)了《關(guān)于厲行節約反對食品浪費的意見(jiàn)》（中辦發(fā)[2014]22號），提出為推行科學(xué)文明的餐飲消費模式，餐飲企業(yè)不得設置最低消費額。

《辦法》中明確規定禁止設置最低消費，這有利于規范市場(chǎng)秩序，保護消費者權益，引導文明、科學(xué)、健康的餐飲消費新風(fēng)尚，也有利于餐飲行業(yè)進(jìn)一步轉型發(fā)展。

（四）推動(dòng)了厲行節約反對食品浪費工作。2013年以來(lái)，媒體廣泛曝光了餐飲環(huán)節上的浪費現象，令人觸目驚心，廣大干部群眾對狠剎浪費之風(fēng)的呼聲十分強烈。中央領(lǐng)導對此做出重要批示，要求堅決遏制餐飲浪費，全社會(huì )廣泛開(kāi)展了厲行勤儉節約反對鋪張浪費行動(dòng)。在這一背景下，對餐飲業(yè)的發(fā)展提出了新的要求。對餐飲行業(yè)來(lái)說(shuō)，制止餐飲浪費，是不容推卸的社會(huì )責任。餐飲企業(yè)不僅僅是餐飲服務(wù)的提供者，更要做健康餐飲文化的倡導者。為此，《辦法》對餐飲業(yè)厲行節約反對食品浪費做出了明確規定，鼓勵企業(yè)提供標準化菜品，發(fā)展可選套餐，提供小份菜；建立節儉消費提醒提示制度，在醒目位置張貼節約標識，貫徹節約用餐、文明用餐標準；引導消費者餐前適量點(diǎn)餐，餐后主動(dòng)幫助打包，對節約用餐的消費者給予表?yè)P和獎勵。有關(guān)規定，有利于餐飲業(yè)落實(shí)中央八項規定，踐行社會(huì )主義核心價(jià)值觀(guān)，自覺(jué)厲行節約、杜絕浪費、反對奢靡之風(fēng)，加快節約化發(fā)展，增強發(fā)展活力。

（五）為行業(yè)誠信體系建設奠定基礎。長(cháng)期以來(lái)，餐飲業(yè)市場(chǎng)秩序不夠規范，消費環(huán)境不夠安全，商務(wù)活動(dòng)中存在大量信用缺失問(wèn)題：如食品安全事件時(shí)有發(fā)生、制假售假、虛假促銷(xiāo)、商業(yè)欺詐、侵犯知識產(chǎn)權等，嚴重影響了行業(yè)健康發(fā)展和社會(huì )安定和諧?！掇k法》的出臺，有利于推進(jìn)餐飲企業(yè)信用制度建設，建立服務(wù)質(zhì)量考核和服務(wù)滿(mǎn)意評價(jià)體系，完善企業(yè)信用記錄，建立健全守信激勵和失信懲戒機制，推動(dòng)企業(yè)提高誠信經(jīng)營(yíng)水平。為推進(jìn)誠信經(jīng)營(yíng)建設，弘揚誠信文化，努力營(yíng)造良好的社會(huì )消費環(huán)境，建立餐飲行業(yè)誠信體系奠定基礎。

本文關(guān)鍵詞：《餐飲業(yè)經(jīng)營(yíng)管理辦法（試行）》解讀